İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Binhan Elif Yılmaz, Türkiye'nin uzun yıllar cari açık vererek büyüdüğünü, son yıllarda ise bütçe açığı vererek büyümeyi ivmelendirmeye çalıştığını belirtirken, Hazine’nin 2018'de strateji değiştirerek döviz cinsi senetler ile iç borç stokunu artırdığına dikkat çekti.
PANDEMİDE DÖVİZ CİNSİ BORÇLANMA TL'Yİ GEÇTİ
Pandeminin başlangıcından günümüze kadar 75.2 milyar TL’lik TL cinsi devlet tahviline karşılık, 105 milyar TL’lik dolar ve euro cinsi devlet tahvili ve kira sertifikası piyasaya sürüldüğünü kaydeden Yılmaz, "Anapara ve faiz geri ödemeleri gerçekleştirilirken, TL’nin değer kaybı daha da çarpıcı hale geliyor" dedi.
Kamu ekonomisi, vergi sistemi ve borç krizleri alanlarında önemli çalışmalara imza atan Prof. Dr. Binhan Elif Yılmaz ile Covid-19 krizinin kamu maliyesi ve ekonomiye yansımalarını konuştuk.
Pandemi ile birlikte sorunlar katlanarak arttı. Son duruma nasıl geldik? Kırılganlıklarımız nelerdir?
Türkiye 2010 yılı sonrasında küresel sermaye bolluğundan faydalanıp, cari açık vererek büyüdü. Küresel sermaye akışı yavaşladığında, maliye politikası para politikasına destek oldu ve enflasyonla büyümeye başladı.
Merkez Bankası’nın 6-7 yıl boyunca hedeflediği yüzde 5’lik enflasyon oranından uzaklaşılması, seçim tartışmaları ve piyasalarda panik havası ile TL’nin değerli hali korunamadı. 2018 yılının ikinci yarısından itibaren döviz kurunda sıçramalar ortaya çıktı.
"ENFLASYONU BESLEYEN BİR DÖNGÜYE GİRİLDİ"
Yaşanan kur artışı üretimin girdi maliyetini arttırarak enflasyonu besleyen bir döngünün içine girilmesine neden oldu. TL’nin değer kaybetmesiyle Türkiye artık yabancı yatırımcı için cazip bir yer olmaktan çıktı.
Dolayısıyla Türkiye COVID-19 pandemi krizine düşen büyüme oranı, hedef enflasyon oranından uzaklaşmış bir şekilde, TL’deki değer kaybının yanında bozulan mali disiplin ortamında yakalanmış oldu.
Türkiye, uzun yıllardır cari açık vererek büyürken, son yıllarda bütçe açığı vererek büyümeyi ivmelendirmeye çalışıyor. Her iki açık da finansman ihtiyacı doğuruyor.
Türkiye’nin en büyük kırılganlığı olan finansman ihtiyacının gerek Merkez Bankası kaynakları kullanılarak gerekse iç ve dış borçlanmaya giderek çözülmeye çalışılması, enflasyon, düşük büyüme hızı, kur artışı ve bütçe açıkları gibi diğer kırılganlıkları besliyor.
Bütçe Kanunu’nda 2020 yılı için hedeflenen bütçe açığı 7 ayda aşıldı. Bütçe harcamalarındaki artışı nereden kaynaklandı?
Bütçe harcamaları, pandemi krizinde gerek artan kamu sağlık harcamaları gerek karantina uygulamaları ve seyahat kısıtlamaları nedeniyle yavaşlayan ekonomik aktiviteyi yeniden canlandırmak için açılan paketler nedeniyle, Temmuz ayında 2019’un aynı dönemine göre yüzde 39 oranında arttı.
"GÖREV ZARARLARI VE SGK'YA HAZİNE YARDIMI AÇIĞI ARTIRDI"
Bu artışta en büyük pay, cari transferlere ait. Cari transferler; görev zararları, hazine yardımı, tarımsal destekleme ve hane halkına yapılan transferler vb. kalemlerden oluşur. Cari transferlerin yarısından fazlası kamu bankalarının görev zararları, Sosyal Güvenlik Kurumu gibi kurumlara yapılan hazine yardımıdır.
Hane halkına yapılan transferler Temmuz 2019’da cari transferlerin yüzde 7’si olup, Temmuz 2020’da yüzde 6,3 olarak gerçekleştiği için pandemi nedeniyle bütçeden hane halkına yapılan transfer tutarında artış olmadığı, artışta kamu bankaları görev zararları ve hazine yardımlarının payının daha fazla olduğunu söylemek mümkün. 2020 yılı için hedef bütçe açığının, tutar olarak faiz dışı dengeye eşit olması dikkat çekici.
Bu ne anlama geliyor?
Bütçe açığından iç ve dış borç faizlerini çıkarırsak, bütçe açığı yok demektir. Öyleyse borçluluk düzeyimize ve borçlanırken katlanılan faiz yüküne bakmak gerekir.
Brüt dış borç stokunun GSYH’ye oranı, son beş yıl içinde yüzde 45’den yüzde 58’e çıktı. İç borç stoku, GSYH’nin yüzde 20’sine ulaştı. İç borç çevirme oranı Temmuz 2019’da yüzde 108 iken Temmuz 2020’de yüzde 309 olarak gerçekleşti. Bu yıl bütçeden iç ve dış borç faiz giderlerine ayrılan pay yüzde 12’dir.
Görülüyor ki borçluluğun yarattığı faiz ödemelerinin bütçe üzerinde yarattığı baskı, faiz dışı fazla elde edilmesini engelleyen en önemli unsur.
2018'DE STRATEJİ DEĞİŞTİ
Hazine’nin 2000’li yıllarla birlikte terk ettiği dövizli iç borçlanmaya geri döndüğünü görüyoruz. İçeride dövizli borçlanmaya neden gerek duyuluyor? Bütçe üzerinde ne tür bir etki yaratıyor?
İç borç stoku 2001 krizinden tam 4 yıl sonra ikiye katlanarak 244 milyar TL oldu. Hazine, o yıllarda bu hızlı artışa “dur” diyebilmek ve kamu borç dinamiklerinin döviz, faiz ve likidite risklerini minimize etmek için borçlanma stratejisini değiştirdi. 2004 yılında “Stratejik Ölçüt” uygulamasına geçti.
2004-2017 yılları boyunca Hazine dövize endeksli senetlerin payını sıfırladı ve TL cinsi senetlerin payının döviz cinsi senetlerden yüksek olmasıyla da TL’ye olan güveni de tesis etti. 2018 yılından itibaren ise iç borçlanma stratejileri değişti. Döviz cinsi (dolar ve Euro) ve altın tahviller ile TL cinsinden değişken faizli tahvillerin ihracına öncelik verilmeye başlandı.
Ayrıca doğrudan satış ya da halka arz yöntemiyle piyasaya sunulan senetlerin arasına Döviz Cinsi Kira Sertifikaları ile Altın Kira Sertifikalarını da eklendi.
Son iki yıldır Hazine’nin bu borçlanma stratejisi ile iç borç stoku artıyor, döviz cinsi senetler ile TL’ye güven azalıyor ve yerli paramız değer kaybediyor. Hazine’nin ihraç ettiği senetler dolar, Euro ve altın cinsinde yoğunlaşırken, yerli paramız dolar ve Euro karşısında eridikçe ve altının ons fiyatı arttıkça Hazine’nin yükümlülükleri de artıyor.
Çünkü her borcun bir alacaklısı olduğu gibi, o alacaklıya borcun anapara ve getirisinin teslim edildiği bir de vadesi vardır. İşte o vadede döviz ve altın cinsinden senetlerin servisi (anapara ve faiz geri ödemesi) gerçekleştirilirken, TL’nin değer kaybı daha da çarpıcı hale geliyor.
Pandeminin başlangıcından günümüze kadar (10 Mart 2020-20 Ağustos 2020) 75.2 milyar TL’lik TL Cinsi Devlet Tahviline karşılık, 105 milyar TL’lik dolar ve Euro Cinsi Devlet Tahvili ve Kira Sertifikası piyasaya sürüldü.
İç borç stokunun yapısı değişti, riskleri arttı ve hızlı borçlanma sonucu 2009-2019 yılları arasında stok 1.5 kat artış göstererek 2019 yılında 875 milyar TL’ye ulaştı. 2020 Ağustos ayı itibarıyla ise büyük bir sıçramayla iç borç stoku artık 1.2 trilyon TL.
KAMUNUN DÖVİZ AÇIĞI ARTIYOR
Kamu bankalarının görev zararları konusundaki gözleminiz nedir? Bir risk görüyoruz musunuz?
Kamuyu fonlama görevinin 2018 sonrasında yoğun bir şekilde özel bankalardan kamu bankalarına geçmesiyle iç borç stoku hızla yükselirken, enflasyon oranından daha düşük faiz oranıyla verilen krediler ve kur zararı ile kamu bankalarının zararları artıyor.
Son dönemde Hazine, kamu bankalarının Dolar ve Euro Cinsi Devlet Tahvili alıcısı olması amacıyla bu bankaların Merkez Bankası’ndaki hesaplarına döviz transfer ediyor ve tahviller Merkez Bankası’ndaki teminat hesaplarına gönderiliyor.
Bu yolla hem kamu bankaları Merkez Bankası’ndan daha fazla TL borçlanarak piyasaya verdikleri kredi hacmini genişletmiş hem de Merkez Bankası kamu bankalarının döviz likiditesini almış oluyor.
Kamu bankalarının 2018 yılında 5.3 milyar dolar olan döviz açık pozisyonu 2020 Temmuz ayında 24.5 milyar dolara çıktı. Kamu bankalarının mevcut döviz pozisyonu açığı, zararı ortaya çıkaran en önemli unsur.
Kurdaki son durumun ortaya çıkardığı döviz açık pozisyonundaki bu hızlı yükseliş, bankacılık sektörünün riskini artırdığı gibi Merkez Bankası’nda rezerv kaybını da beraberinde getiriyor. Merkez Bankası brüt döviz rezervi, 2018’de 67, 2019’da 76 milyar dolar iken 2020 Temmuz itibariyle 46.6 milyar dolar düzeyine indi.
HARÇLAR VE CEZALAR GÜNDEMDE OLACAK
Bütçe açığının finanse edilmesi için önümüzdeki dönemde vergi oranlarının artırılması yoluna gidilebilir mi?
AB’ye aday ülke konumundaki ülkemizin de tabi olduğu Maastricht kriterlerine göre bütçe açığının GSYH’ye oranının yüzde 3’ü aşmaması gerekir. Aksi takdirde bütçe açığı rasyosu mali disiplinin sağlanamadığının bir göstergesi olacak ve ülkemizin riskini artıracaktır.
O nedenle bütçe harcamaları normal olarak vergilerle finanse edilse bile, vergi dışı gelirler olarak harçlar, yerel yönetim ve fonların payları, bir defalık gelirler (bedelli askerlik geliri vs), vergi ve para cezaları (toplum sağlığı kurallarına aykırı hareket edenlerce ödenen cezalar ve trafik cezaları gibi) gibi gelir kalemleri gündemde olacak ve kısa vadede bütçe açığının azaltılmasında kullanılmaya devam edecektir.
